Complementarity, Catalysts, Compliance Symposium: Two Problems of Positive Complementarity in the Context of the DRC

[Jacques B. Mbokani is a Professor of Law at the Université de Goma in the Democratic Republic of Congo and a Consultant to Open Society Initiative for Southern Africa. A French version, provided by the author, appears below the English version of this post.]

Introduction

Christian De Vos’s book on Complementarity, Catalysts, Compliance takes a fresh look at the relationship between the International Criminal Court (ICC) and national courts involved in the fight against crimes under the jurisdiction of the ICC.

When one reads this book carefully, one cannot help noticing the author’s preference for the so-called positive complementarity. It should be remembered in this regard that the principle of the complementarity of the ICC lends itself to two different logics. The first is negative complementarity. It translates into an antagonistic view of the relationship between the ICC and national courts. Article 17 of the Rome Statute aims to organize this relationship to avoid conflicts of jurisdiction between the ICC and national courts in prosecuting crimes under the Rome Statute. The second logic is that of positive complementarity, the legal basis of which is no longer Article 17, but Article 93(10) of the Rome Statute. It is based on the idea that the ICC and national courts have a common goal of ending impunity for serious crimes of concern to the international community as a whole. As long as the objective is common, there is no need to develop an antagonistic relationship between the ICC and national courts. On the contrary, it is the way in which the division of responsibility between the ICC and national courts is achieved that must be imported. Such a division requires not only an agreement between the ICC and the national authorities but also mutual support between the two judicial orders. However, it does not imply a renunciation of the ICC’s jurisdiction if circumstances warrant its intervention.

In the Democratic Republic of Congo (DRC), one way to achieve this positive complementarity has been through the judicial implementation of the Rome Statute through the direct application of this legal text by national courts. As I argued elsewhere (see Mbokani, Congolese Jurisprudence Under International Criminal Law, op. cit., p. 377), Congolese judges have shown “extraordinary dynamism in the face of the lack of suitable legislation for dealing with crimes under international law and under difficult conditions”, in taking the initiative to directly apply the Rome Statute and thus to contribute to ending impunity for serious crimes committed in the DRC. While this judicial implementation of the Rome Statute has indeed helped to combat impunity for certain serious crimes, the way it has been carried out in the DRC has revealed some problems of understanding the implications of positive complementarity. Most of these problems were addressed by Christian de Vos in his book. In this paper, however, I would like to examine two of them which, from my point of view, did not receive the attention they deserved in the book.  The first problem is the challenge of prosecuting crimes prior to 2002 and the second lies in the very necessity to use the criminal characterization (genocide, crimes against humanity and war crimes) drawn from the Rome Statute.

I.- Positive complementarity and the repression of crimes committed before 2002

As is well known, when the DRC ratified the Rome Statute in April 2002, the country was emerging from a long civil war that has been going on since the events that precipitated the fall of President Mobutu’s regime in 1997 and during which several criminal acts that could be characterized as genocide, crimes against humanity and war crimes were committed (see the UN Mapping report on the RDC, August 2010). Thus, unlike other countries, one of the challenges of Congolese justice is not only in the fight against impunity for crimes committed after the Rome Statute came into force on 1^st July 2002, but also in the repression of crimes prior to 2002. Should the positive complementarity between the ICC and Congolese courts also cover up such crimes?

The search for the answer to this question leads us to see that Congolese judges are very attached to the Rome Statute. However, this attachment sometimes goes too far to the point of transposing the limitation of the temporal jurisdiction of the ICC (which can only prosecute crimes committed after 2002) on the jurisdiction of Congolese courts. This explains why in all cases of crimes under international law tried by Congolese courts, none relate to crimes prior to 2002. This limitation of the temporal jurisdiction of Congolese courts, however, is based on a questionable legal basis and, above all, it reflects a very questionable approach to positive complementarity.

From a legal point of view, it should be remembered that the Rome Statute is not as such the legal text that creates crimes under the ICC’s jurisdiction. In many respects, the Rome Statute reflects pre-existing criminal norms arising from the treaties and conventions ratified by the DRC, such as the 1948 Convention against the Prevention and Punishment of Genocide, the Geneva Conventions of 1949, etc.,  and above all, crimes arising from customary international law (CIL). However, where the provisions of an international treaty are declarative of CIL, national and international courts generally do not hesitate to apply them even before they come into force. This trend can be seen in the case law of, for instance, the Belgian Supreme Courts (Constitutional Court, in the Yukos case, 27 April 2017; Court of Cassation, in United States of America v. PVN, Judgment n° S.15.0051.N, March 4, 2019) and that of the European Court of Human Rights in Radunovi et al.  v. Montenegro, 25 October 2016, para. 69) in relation to the United Nations Convention on the Jurisdictional Immunities of States and Their Property of 4 December 2004. On this basis, it appears that to the extent that the provisions of the Rome Statute reflect CIL, there is no justification for the judicial implementation of the Rome Statute to be limited to crimes committed after 2002.    

In addition, it should be noted that the obligation to prosecute (aut dedere, aut judicare) applies also to crimes under the jurisdiction of the ICC and that this obligation is recalled in the preamble to the Rome Statute. However, this obligation does not only concern crimes committed after the entry into force of Rome Statute. It also covers crimes committed prior to 2002. It follows that there is no justification for the pre-2002 crimes to escape the positive complementarity between the ICC and the Congolese authorities. If the ICC cannot prosecute such crimes because of the limitation of its temporal jurisdiction, it does not deprive it of somehow supporting the efforts of national authorities in the repression of such crimes within the framework of positive complementarity, especially since it is the very preamble of the Rome Statute that recalls the obligation to prosecute such crimes. It is quite significant to note that Article 93(10)(a) of the Rome Statute, which is the legal basis of positive complementarity, applies not only to “conduct  which constitutes a crime within the jurisdiction of the Court”, but also to a conduct “which constitutes a serious crime under the national law of the requesting State”, which means that positive complementarity does not only concern crimes within the jurisdiction of the Court.  Paragraph (c) of the same article 93(10) even goes so far as to provide for the possibility for the Court to grant a request for assistance from a “state which is not a Party to [the Rome Statute]”,which potentially implies cooperation between the ICC and national courts on crimes beyond the ICC’s territorial, personal and temporal jurisdiction. It follows that positive complementarity encompasses both post-2002 and pre-2002 crimes, and that there is no justification for focusing the spotlight solely on post-2002 crimes and to silence crimes prior to 2002.

II.- Positive complementarity and legal characterization of crimes drawn from the Rome Statute 

This question deserves to be asked in view of the complexity and technicality of the contextual requirements of crimes under the ICC’s jurisdiction and given the poor quality of Congolese jurisprudence. Indeed, a careful analysis of the jurisprudence of the Congolese courts applying the Rome Statute reveals that while in many cases the criminal characterizations derived from the Rome Statute were justified, in many other cases, however, such qualifications were not justified. Thus, individuals were convicted of genocide, without any evidence of a special intention to destroy, in whole or in part, one of the four protected groups; the legal characterization of war crimes was used without demonstrating the existence of an armed conflict involving organized armed groups. Similarly, the legal characterization of crimes against humanity has been applied without always demonstrating the political element of such crimes, that is, a widespread or systematic attack directed against any civilian population pursuant to or in the furtherance of a State or organizational policy to commit such attack.

The inappropriate application of international legal characterization to cases that probably did not deserve it may raise fears of a trivialization of acts that constitute real crimes under international law. The problem here is not only academic, that is, whether the legal characterization drawn from the Rome Statute are relevant. It seems to reflect the Congolese judicial actors’ view of the requirements of positive complementarity. In the view of these judicial actors, positive complementarity seems to require the application of the criminal qualifications drawn from the Rome Statute. However, this approach must be questioned. When one carefully reads the Rome Statute as a whole, one sees that this approach is rather questionable. Indeed, what mattered to the drafters of the Rome Statute was not so much the criminal qualifications applied in a case. Rather, it is the effective repression of the behaviors referred to in the Rome Statute. The flexibility of the Rome Statute lies in the formulation of the non bis in idem, which is also an element of complementarity. A comparison of how this principle is formulated in Article 20(3) of the Rome Statute and how it is formulated in the Statutes of the two International Criminal Tribunals for the former Yugoslavia (Article 10(2)(a)) and for Rwanda (Article 9(2)(a)) and even in the Statute of the Special Court for Sierra Leone Article 9(2)(a)) reveals that, contrary to the Statutes of these tribunals, which consider criminal qualifications as an essential issue in the application of the principle non bis in idem, the Rome Statute merely requires that the case relates to a “conduct also proscribed under Articles 6 to 8 of the Rome Statute” without any requirement of legal characterization.

It follows that contrary to what one might think, positive complementarity does not necessarily require that national courts apply the criminal qualifications derived from the Rome Statute. It can be achieved even when a conduct also proscribed under Articles 6 to 8 of the Rome Statute has been regularly tried based on the qualifications of ordinary crimes and those responsible have been sentenced to appropriate sentences. It also implies that the judicial implementation of the Rome Statute, although having contributed to the repression of many crimes in the DRC, was ultimately not necessary to achieve positive complementarity. This could well have been achieved, in accordance with the Rome Statute, by the application of common law qualifications to the extent that those responsible were appropriately punished.

Conclusion

As we can see, positive complementarity remains a concept that deserves further exploration. In writing his book, Christian De Vos understood this well. Certainly, positive complementarity has its requirements. The contours and implications of these were discussed in deep in his book. But beyond these requirements, the concept of positive complementarity must be brought back to its proper proportions. The judicial implementation of positive complementarity also requires considering crimes prior to 2002 and does not necessarily require the use of criminal qualifications under the Rome Statute.

Version-Française

Introduction

L’ouvrage de Christian De Vos sur la « Complementarity, Catalysts, Compliance jette un regard nouveau sur les rapports entre la Cour pénale internationale (CPI) et les juridictions nationales engagées dans la lutte contre les crimes relevant de la compétence de la CPI.

Lorsqu’on lit attentivement cet ouvrage, on ne peut s’empêcher de constater la préférence de l’auteur à la forme de complémentarité dite positive. Il faut rappeler à cet égard que le principe de la complémentarité de la CPI se prête à deux logiques différentes. La première est celle de la complémentarité négative. Elle se traduit par une vision antagoniste des rapports entre la CPI et les juridictions nationales. L’article 17 du Statut de Rome a ainsi pour objectif d’organiser ces rapports afin d’éviter les conflits positifs de compétence entre la CPI et les juridictions nationales dans la poursuite des crimes prévus dans le Statut de Rome. La seconde logique est celle de la complémentarité positive dont la base juridique n’est plus l’article 17, mais l’article 93(10) du Statut de Rome. Elle repose sur l’idée selon laquelle la CPI et les juridictions nationales poursuivent un objectif commun qui est celui de mettre un terme à l’impunité des crimes graves touchant la communauté internationale dans son ensemble. Dès lors que l’objectif est commun, il n’y a pas lieu de développer des rapports antagonistes entre la CPI et les juridictions nationales. Bien au contraire, c’est la manière de réaliser le partage de responsabilité entre la CPI et les juridictions nationales qui doit importer. Un tel partage requiert non seulement un accord entre la CPI et les autorités nationales, mais aussi un soutien mutuel entre les deux ordres judiciaires. Mais, il n’implique en rien une renonciation à l’exercice de la compétence de la CPI si jamais les circonstances justifiaient son intervention.

En République démocratique du Congo (RDC), l’une des manières de réaliser cette complémentarité positive a consisté dans la mise en œuvre judiciaire du Statut de Rome à travers l’application directe de ce texte juridique par les juridictions nationales. Comme nous l’avons dit ailleurs (Jacques B. Mbokani, La jurisprudence congolaise en matière de crimes de droit international, op. cit., p. 402), les juges congolais ont fait preuve d’un « extraordinaire dynamisme (…) face à l’absence d’une législation appropriée permettant de réprimer les crimes de droit international et aux conditions de travail difficile », en prenant l’initiative d’appliquer directement le Statut de Rome et de contribuer ainsi à l’impunité des crimes graves perpétrés sur le sol congolais. Si cette mise en œuvre judiciaire du Statut de Rome a effectivement permis de combattre l’impunité de certains crimes, la manière dont elle a été réalisée en RDC a permis de constater certains problèmes de compréhension quant aux implications d’une complémentarité positive. La plupart de ces problèmes ont été abordés par Christian de Vos. Dans cette contribution, nous aimerions toutefois revenir sur deux d’entre eux qui, de notre point de vue, n’ont pas reçu toute l’attention qu’ils méritaient dans l’ouvrage de Christian De Vos. Si le premier problème tient au défi de la répression des crimes antérieurs à l’entrée en vigueur du Statut de Rome, le second se rapporte à la nécessité de réprimer les crimes graves selon les qualifications internationales tirées du Statut de Rome.

I.- Complémentarité positive et crimes antérieurs à 2002

Comme on le sait, lorsque la RDC a ratifié le Statut de Rome en avril 2002, ce pays sortait d’une longue guerre civile qui remonte depuis les évènements qui ont précipité la chute du régime du président Mobutu en 1997 et au cours de laquelle plusieurs actes criminels susceptibles de revêtir les qualifications de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre ont été commis (voy. le Rapport des Nations Unies sur le Projet Mapping, aout 2010). Ainsi, contrairement à d’autres pays, l’un des défis de la justice congolais consiste non seulement dans la lutte contre l’impunité des crimes commis après l’entrée en vigueur du Statut de Rome le 1^er juillet 2002, mais aussi dans la répression des crimes antérieurs à 2002. La complémentarité positive entre la CPI et les juridictions congolaises doit-elle aussi couvrir de tels crimes ?

La recherche de la réponse à cette question nous amène à constater que les juges congolais sont très attachés au Statut de Rome. Mais, cet attachement va parfois trop loin au point de transposer la limitation de la compétence temporelle de la CPI (qui ne peut poursuivre que des crimes postérieurs à 2002) sur la compétence des juridictions congolaises. C’est ce qui explique que dans toutes les affaires de crimes de droit international jugées par les juridictions congolaises, aucune ne porte sur les crimes antérieurs à 2002. Cette limitation de la compétence temporelle des juridictions congolaises repose pourtant sur une base juridique discutable et surtout, elle traduit une approche très contestable de la complémentarité positive.

D’un point de vue juridique, il faut rappeler que le Statut de Rome n’est pas en tant que tel le texte juridique qui créé les crimes relevant de la compétence de la CPI. À beaucoup d’égards, le Statut de Rome reflète les normes pénales préexistantes issues des traités et Conventions ratifiées par la RDC, tels que la Convention contre la prévention et la répression du génocide de 1948, les Conventions de Genève de 1949, etc.,  et surtout les normes pénales issues du droit international coutumier. Or, lorsque les dispositions d’un traité international sont déclaratives du droit international coutumier, les juridictions nationales et internationales n’hésitent généralement pas à les appliquer même avant leur entrée en vigueur. On peut observer cette tendance notamment dans la jurisprudence des juridictions belges (Cour constitutionnelle, affaire Yukos, Arrêt n° 48/2017, 27 avril 2017 ; Cour de cassation, États-Unis d’Amérique c. PVN, Arrêt n° S.15.0051.N, 4 mars 2019) et de celle de la Cour européenne des droits de l’homme (Radunović et autres c. Monténégro, requêtes n° 45197/13, 53000/13 et 73404/13, 25 octobre 2016, § 69) par rapport à la Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens du 4 décembre 2004. Sur cette base, il apparaît que dans la mesure où les dispositions du Statut de Rome reflètent les normes pénales de droit international coutumier, rien ne justifie que la mise en œuvre judiciaire du Statut de Rome soit limitée aux crimes postérieurs à 2002. 

En outre, il convient d’observer que l’obligation aut dedere, aut judicare s’applique aux crimes relevant de la compétence de la CPI et que cette obligation est rappelée dans le préambule du Statut de Rome. Or, cette obligation, qui s’adresse aussi à l’État congolais, ne concerne pas seulement les crimes postérieurs à l’entrée en vigueur du Statut de Rome. Elle couvre aussi les crimes antérieurs à 2002. Il s’ensuit que rien ne justifie que les crimes antérieurs à 2002 échappent à la complémentarité positive entre la CPI et les autorités congolaises. Si la CPI ne peut pas exercer des poursuites sur de tels crimes compte tenu de la limitation de sa compétence temporelle, cela ne la prive pas de soutenir d’une façon ou d’une autre les efforts des autorités nationales dans la répression de tels crimes dans le cadre précisément de la complémentarité positive d’autant plus que c’est le préambule même du Statut de Rome qui rappelle l’obligation de poursuivre de tels crimes. Il est assez significatif de relever que le paragraphe (a) l’article 93(10) du Statut de Rome, qui est la base de la complémentarité positive, s’applique non seulement à « un comportement qui constitue un crime relevant de la compétence de la Cour », mais aussi à « un crime grave au regard du droit interne de cet État », ce qui veut dire que la complémentarité positive ne concerne pas seulement relevant de la compétence de la Cour. Le paragraphe (c) de ce même article va même jusqu’à prévoir la possibilité pour la Cour de faire droit à une demande d’assistance émanant d’un « État qui n’est pas Partie au présent Statut », ce qui implique potentiellement une coopération entre la CPI et les juridictions nationales sur des crimes échappant à la compétence tant territoriale, personnelle que temporelle de la CPI. Il suit de ce qui précède que la complémentarité positive englobe aussi bien les crimes postérieurs à 2002 que ceux qui lui sont antérieurs et que rien ne justifie d’orienter les projecteurs uniquement vers les crimes postérieurs à 2002 et de taire les crimes antérieurs à 2002.

II.- Complémentarité positive et emploi des qualifications internationales

La complémentarité positive requiert-elle nécessairement l’application des qualifications criminelles tirées du Statut de Rome où elle peut être réalisée même par l’emploi des qualifications de crimes ordinaires ? Cette question mérite d’être posée au regard de la complexité et de la technicité des exigences contextuelles des crimes relevant de la compétence de la CPI et compte tenu de la qualité de la jurisprudence congolaise. En effet, une analyse attentive de la jurisprudence des tribunaux congolais appliquant directement le Statut de Rome révèle que si, dans beaucoup d’affaires, les qualifications criminelles issues du Statut de Rome étaient justifiées, dans beaucoup d’autres cas cependant, de telles qualifications n’étaient pas justifiées. Ainsi, des individus ont été condamnés pour génocide, sans la moindre preuve d’une intention spéciale visant à détruire en tout ou en partie un des quatre groupes protégés ; la qualification des crimes de guerre a été employée sans démontrer l’existence d’un conflit armé d’une certaine durée et impliquant des groupes armés organisés. De même, l’on a parlé de crimes contre l’humanité sans toujours démontrer un quelconque élément politique propre à de tels crimes, c’est-à-dire une attaque généralisée ou systématique perpétrée en application ou dans la poursuite de la politique d’un État ou d’une organisation ayant pour but une telle attaque.

L’application inappropriée des qualifications internationales à des affaires qui ne le méritaient probablement pas peut faire craindre une forme de banalisation des actes qui constituent de véritables crimes de droit international. Le problème posé ici n’est pas seulement de caractère académique, c’est-à-dire la pertinence ou non des qualifications criminelles du Statut de Rome. Il semble traduire la conception que se font les acteurs judiciaires congolais des exigences de la complémentarité positive. On dirait que pour ces acteurs judiciaires, la complémentarité positive exige l’application des qualifications criminelles du Statut de Rome. Cette approche doit pourtant être questionnée. Lorsqu’on lit attentivement le Statut de Rome dans son ensemble, l’on constate que cette approche est plutôt discutable. En effet, ce qui importait pour les rédacteurs du Statut de Rome, ce n’est pas tellement les qualifications criminelles appliquées dans une affaire. C’est plutôt la répression effective des comportements visés dans le Statut de Rome. La souplesse du Statut de Rome réside en effet dans la formulation du principe non bis in idem, qui est aussi un élément de la complémentarité. Une comparaison de la manière dont ce principe est formulé à l’article 20(3) du Statut de Rome et la manière dont il est formulé dans les statuts des deux tribunaux pénaux internationaux (TPI) pour l’ex-Yougoslavie (article 10(2)(a)) et pour le Rwanda (article 9(2)(a)) et même dans le statut du Tribunal spécial pour la Sierra Leone (article 9(2)(a)) permet de constater que contrairement aux statuts de ces tribunaux internationaux ou internationalisés qui considèrent les qualifications criminelles comme un enjeu essentiel de l’application du principe ne bis in idem, le Statut de Rome se contente de s’assurer que l’affaire a porté sur un « comportement tombant aussi sous le coup des articles 6 à 8 du Statut de Rome » sans aucune exigence de qualification juridique.

Il s’ensuit que contrairement à ce que l’on peut penser, la complémentarité positive ne requiert pas nécessairement que les juridictions nationales appliquent les qualifications criminelles tirées du Statut de Rome. Elle peut être réalisée même lorsqu’un « comportement tombant aussi sous le coup des articles 6 à 8 du Statut de Rome » a été régulièrement jugé sur la base des qualifications de crimes de droit commun et que les responsables ont été condamnés à des peines appropriées. Cela implique par ailleurs que la mise en œuvre judiciaire du Statut de Rome, bien qu’ayant contribué à la répression de beaucoup de crimes en RDC, n’était finalement pas vraiment nécessaire pour réaliser la complémentarité positive. Celle-ci aurait bien pu être réalisée, conformément au Statut de Rome, par l’application des qualifications de droit commun dans la mesure où les responsables étaient punis de façon appropriée.

Conclusion

Comme on le voit, la complémentarité positive reste un concept qui mérite d’être encore exploré. En écrivant son ouvrage, Christian De Vos l’a bien compris. Certes, la complémentarité positive a ses exigences. Les contours et les implications de celles-ci ont été abordés dans l’ouvrage de Christian De Vos. Mais, au-delà de ces exigences, le concept de la complémentarité positive doit être ramené à ses justes proportions. La mise en œuvre judiciaire de la complémentarité positive requiert de prendre aussi en compte les crimes antérieurs à 2002 et elle n’exige pas nécessairement le recours à des qualifications criminelles prévues dans le Statut de Rome.